Podatki – poradniki

Minęło dwadzieścia lat od uchwalenia przez Parlament III RP dnia 28 września 1991 r. ustawy o kontroli skarbowej. Ten fakt można uznać za dodatkowy impuls do refleksyjnego spojrzenia na przeszłą i obecną działalność kontroli skarbowej. Początkowy okres formowania nowej struktury nie był łatwym zabiegiem organizacyjnym ani kadrowym i logistycznym, pomimo że została ona wyodrębniona z administracji podatkowej podległej ministrowi finansów. Udało się, jak zwykle w polskiej tradycji tworzenia pośpiesznie rzeczy trudnych i niemożliwych! Po kilku miesiącach przygotowań, w styczniu 1992 r. zostaje powołany Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, w lutym rozpoczyna działalność 49 urzędów kontroli skarbowej z siedzibami w ówczesnych miastach wojewódzkich. Prasa i inne media zauważyły pojawienie się nowej instytucji kontroli zobowiązań podatkowych. Wywiad skarbowy powołany również ustawą z dnia 28 września 1991 r., jako integralna instytucja kontroli skarbowej, cieszył się jednak większym zainteresowaniem różnych polemistów z powodu nadanych uprawnień, do wówczas skromnych czynności operacyjno-rozpoznawczych. Wywiad skarbowy wówczas nie pojawił się. Powstał jako struktura organizacyjna przygotowana do realizacji ustawowych zadań dopiero w 1998 r.

Kontrola skarbowa podlega stałym ewolucyjnym zmianom legislacyjnym i strukturalnym, które są rezultatem przekształceń ustrojowych, procesów gospodarczych oraz zobowiązań międzynarodowych. Niezmienny natomiast i ciągle od 20 lat aktualny jest cel funkcjonowania administracji kontroli skarbowej, czyli ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa. Do tej powinności należy również zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa. W praktyce są to zadania trudne realizacyjnie, którym raczej nie towarzyszy publiczny aplauz. Natomiast dysponenci budżetu zawsze są zainteresowani stabilnym, najlepiej zwiększonym wzrostem dochodów podatkowych na konta budżetu państwa. Od 2004 r. do zakresu zadań organów kontroli skarbowej należy również kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych. To jest obszar problemów podlegających nadzorowi Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej i realizacji przez 16 urzędów kontroli skarbowej, które są publicznie mało znane.

Książka ta jest próbą pokazania organów kontroli skarbowej również jako administracji w perspektywie 20 lat ewolucyjnych przekształceń i rozwoju. Proces ten trwa nadal.

Książka składa się z trzech rozdziałów obejmujących 12 podrozdziałów. Zaprezentowany spis literatury i aktów prawnych wszystkim zainteresowanym pozwoli na poznanie nowych źródeł i poszerzenie wiedzy z zakresu prawa podatkowego, administracyjnego, karnego skarbowego oraz kryminalistyki. Umieszczone w aneksie zasadnicze rozdziały ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jednolity: Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214) będą pomocne w konfrontacji ze specyficznymi problemami, prezentowanymi w tej publikacji, w celu ich lepszego poznania, np. roli i uprawnień Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (GIKS) i jego władczej pozycje w MF, ewolucji uprawnień inspektorów kontroli skarbowej, istoty uprawnień wywiadu skarbowego z medialnymi zawirowaniami, przed laty kształtującymi demoniczny obraz tej struktury. Przy okazji można zapoznać się, zapewne dla wielu Czytelników jako ciekawostką legislacyjną, czyli z rozdziałem 2a tej ustawy – Uprawnienia kontroli skarbowej oraz zasady użycia środków przymusy bezpośredniego i broni palnej. W końcowej części książki umieszczono kilka załączników, których celem jest imienne przedstawienie grup kierowniczych mających ogromny wpływ na proces powstania, rozwoju i przemian administracji kontroli skarbowej.

Rozdział pierwszy poświęcony jest urzędom kontroli skarbowej (UKS), które praktycznie pojawiły się w lutym 1992 r. jako efekt długiego procesu rozwoju teorii i praktyki wielu dziedzin prawa kształtujących system podatkowy, oraz doświadczeń aparatu skarbowego, bez którego państwo nie będzie funkcjonowało.

Pierwszy podrozdział przedstawia zarys dziejów legislacyjnych i organizacyjnych polskiej skarbowości, od jej powstania w 1919 r. do ustrojowej zmiany w 1989 r. Podjęto próbę przybliżenia tej problematyki w dwóch sekwencjach historycznych. W pierwszej części pokazany jest rozwój prawodawstwa i struktur organizacyjnych administracji skarbowej w trudnych, pierwszych latach budowania państwowości polskiej z trzech obszarów porozbiorowych oraz dalsze kształtowanie prawa podatkowego i tej administracji w ostatniej dekadzie II Rzeczypospolitej. Druga część to okres lat 1945–1989, który rozpoczął się dezawuowaniem przedwojennego dorobku prawnego i doświadczeń praktycznych i organizacyjnych administracji skarbowej II RP. Ustawę z 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, którą uchylono dopiero w 1998 r. można uznać za symptom woli jeszcze powolnego, ale jednak powracania do normalności w prawodawstwie podatkowym i funkcjonalności administracji skarbowej. W 1983 r. zostały utworzone izby skarbowe i 311 urzędów skarbowych, czyli powrócono do sprawdzonych dobrych doświadczeń II RP.

Przedmiotem osobnego opisu i analizy w pierwszym rozdziale jest ewolucja uprawnień inspektorów, początkowo przez 10 lat usytuowanych legislacyjnie na pozycji organów kontroli skarbowej. Od 2002 r. dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej mają takie decyzyjne uprawnienia. Kolejny problem, który został wydzielony do osobnej prezentacji, dotyczy uprawnień Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej. Ale szczególna jego pozycja w MF, zwłaszcza osoby pełniącej to stanowisko, polega na jednoczesnym pełnieniu przez nią obowiązków Generalnego Inspektora Informacji Finansowej oraz Pełnomocnika Rządu ds. zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na szkodę RP i UE. Od wielu lat kontynuowana jest taka pragmatyka służbowa w MF. Ta sytuacja nie jest jednoznacznie oceniana w aspekcie prawnym i procedur równowagi bezpieczeństwa.

Rozdział drugi zajmuje się ewolucją uprawnień i rozwojem wywiadu skarbowego jako instytucji mającej wspomagać dowodowo czynności kontrolne inspektorów. Taka praktyka już od wielu lat jest doskonalona. Wywiad skarbowy w przeszłości był pretekstem i obiektem medialnych zabiegów i innych inicjatyw, m.in. interpelacji poselskich wykorzystywanych w politycznej walce czy partykularnych celach. Pracownicy wywiadu skarbowego, z epizodem zawodowym w SB, pozytywnie zweryfikowani w 1990 r., potem wiele lat lojalnie służący III RP w UOP, Policji czy Straży Granicznej, co jakiś czas (2000–2005) stawali się pożywką populistycznych i politycznych zawirowań. Kwestię tę staram się przybliżyć bez emocjonalnych ocen. Tej instytucji towarzyszy jednak w różnych publikacjach, częściej dyskusjach seminaryjnych, pytanie o wymierność wsparcia organów kontroli skarbowej i organów kontroli podatkowej oraz kierunku dalszego jej rozwoju. Na miarę dostępności do źródeł informacyjnych próbuję się też ustosunkować i do takich refleksji.

Rozdział trzeci podejmuje bardzo ważną problematykę skuteczności organów kontroli skarbowej. To jest próba zmierzenia się z bardzo publicznie ważnym, pragmatycznym problemem, który wobec specyfiki w ogóle administracji publicznej (w tym segmencie mieści się również administracja kontroli skarbowej) jest bardziej wyzwaniem, dopasowywaniem mierników niż dziełem konkretyzującym tę skuteczność. Rozważania o skuteczności organów kontroli skarbowej otwiera podrozdział przybliżający modus operandi i rodzaje przestępczości i wykroczeń skarbowych przedstawionej zwłaszcza na podstawie materiałów źródłowych departamentu kontroli skarbowej MF, m.in. sprawozdań MS-P2. Osobne opisy i rozważania dotyczą skali i uwarunkowań zjawiska przestępczości w zakresie podatku od towarów i usług oraz aktywności „szarej strefy”. Oszustwa w podatku VAT generują poważne straty fi skalne w budżetach wielu państw członkowskich UE. W Polsce roczne uszczuplenia powodowane tą przestępczością podatkową szacuje się na kwotę 4 miliardów zł mniejszych wpływów do budżetu państwa. UE coraz skuteczniej ogranicza zwłaszcza przestępczość w podatku VAT, poprzez doskonalenie lub wprowadzanie nowych systemowych rozwiązań polegających m.in. na szybszej i zasobniejszej wymianie informacji o podatniku i przemieszczeniach jego dostaw w obszarze wewnatrzwspólnotowym. Od 1 stycznia 2012 r. będzie funkcjonowała w zakresie określonym Rozporządzeniem Rady (UE) nr 940/2010 z dnia 7 października 2010 r. właśnie o takiej charakterystyce nowa sieć Eurofisc. Przyczyni się ona do efektywniejszej współpracy administracji podatkowych państw członkowskich UE w przedmiocie zwalczania oszustw w podatku VAT. Jakie stosować mierniki oceny efektywności urzędów kontroli skarbowej? Czy statystyczną ilość przeprowadzonych kontroli podatników i zwłaszcza wydanych decyzji wymiarowych z przypisami wielkich kwot należności żądanych do zwrotu Skarbowi Państwa, godzimy się uznać za najważniejszy miernik skuteczności aparatu kontroli skarbowej? Jak ocenić skuteczność i zasięg oddziaływania prewencyjnego tej administracji na kształtowanie lojalistycznych postaw określonej społeczności w odniesieniu do obowiązków podatkowych? Jaki jest stan i czynniki formujące mentalność polskiego podatnika? W końcowej części trzeciego rozdziału podjęto próbę pokazania funkcjonujących w literaturze i pragmatyce specjalistycznych urzędów (np.: NIK), różnych poglądów teoretycznych i wyrażonych też wartości o cennych w oficjalnych dokumentach wobec problemów czy wątpliwości sygnalizowanych w powyższych pytaniach.

Literatura naukowa podejmująca problematykę kontroli skarbowej, w której dominują komentarze do ustawy o kontroli skarbowej i kolejnych nowelizacji, wniosła duże wartości poznawcze i inspirujące do analitycznego i retrospekcyjnego przedstawienia administracji kontroli skarbowej z jej wewnętrznymi meandrami, różnymi kłopotami i także satysfakcjami, wpływu zewnętrznych czynników na jej procesy rozwojowe. Ta książka jednak nie jest monografią, a najwyżej próbą innego, ze strony mniej znanej opinii publicznej i środowiskom naukowym, przedstawienia kontroli skarbowej i wywiadu skarbowego. Powstała na intelektualnej inspiracji: E. Ruśkowskiego, W. Stachurskiego, J. Stankiewicza, autorów komentarza do ustawy z 2000 r. i J. Kulickiego autora komentarza z 2004 r. oraz A. Meleziniego, D. Zalewskiego, D.M. Malinowskiego, D. Dominik, autorów komentarzy praktycznych i artykułów, które zamieszczają w zawodowych periodykach. Podobne wartości inspirujące łączę z publikacjami L. Wilka, dotyczącymi odpowiedzialności za przestępstwa i wykroczenia oraz egzekwowania zobowiązań podatkowych. Dodam, że publikacje i polemiki prasowe R. Gwiazdowskiego oraz tematyka ogólnie podatkowa, w tym z zakresu meandrów legislacyjnych, efektów kontroli skarbowej i podatkowej, przestępczości podatkowej cyklicznie i merytorycznie, prezentowana w znanych tygodników ogólnopolskich, zwłaszcza przez m.in. G. Leśniak, E. Matyszewską, M. Cieślaka i P. Pytlakowskiego okazały się wartościowe dla powstania tej książki. Ta publikacja jest pierwszą inicjatywą wydawniczą prezentującą w takiej formule kontrolę skarbową, która jest specjalistyczną strukturą administracji publicznej z 20-letnim doświadczeniem w ochronie interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa, a od 2004 r. również kontroluje zgodne z prawem inwestowanie środków UE.